近十几年来，西方公共管理学界在继承和批判新公共管理、新公共服务等理论基础上，进入后新公共管理时代。其中具有代表性的新理论包括：一是英国学者希克斯（Perri Six）和邓利维（Patrick Dunleavy）提出的整体政府理论，从组织结构层面批判新公共管理导致机构分裂化和公共服务碎片化；二是欧盟国家学者如西科（W Kidkert）和克林（E Klinjn）倡导的网络治理理论，从政府与其他利益相关方关系角度，批判新公共管理在面对多元异质需求时的缺陷。三是斯托克（Gerry Stoker）和摩尔（Mark Moore）等美英国家学者主张的公共价值管理理论，其建立在对新公共服务理论和网络治理理论的继承基础之上，并对未来公共管理发展进行预测。

整体政府理论

　　新公共管理改革引入市场机制，在一定程度上提高了政府效率，但也出现政府管理碎片化的弊端，整体政府理论致力于解决这一问题。该理论认为，不论是传统的公共行政还是新公共管理，都存在政府各部门相互转嫁矛盾、重复浪费、缺乏沟通、各自为政等缺点，导致公众无法获得全方位服务，或常常不知道哪里才能提供恰当的服务。因此，政府部门必须实行协调、合作或整体性运作。

　　所谓整体政府，是一系列通过横向和纵向协调的理念与行动，以实现预期利益的政府治理模式。公共政策目标不可能通过现存组织的分裂活动实现，也不可能通过建立一个“超级机构”来实现，关键是在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界进行协同活动的联合工作。整体政府理论强调在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式，促使政府及其内部各层级、社会组织、公民个人等各类公共管理主体协调一致，达到功能整合的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供全天候无缝隙服务。归纳而言，提供优质公共服务是整体政府的根本目标，政府组织机构和功能职权的整合是其内在本质，各利益相关者采取多种方式的协同、协调则是其功能发挥实际作用的基本特征。

　　英国是整体政府理论最忠实的实践者。近十年来，英国一直致力于整体政府改革。其主要做法有两方面：一是大部门改革。合并一些功能相近的政府机构，取消一些准政府机构。调整新公共管理碎片化改革带来的重复、多头、等级结构，恢复或加强中央权威。二是公共服务回归政府。把以往外包给私人部门的公共服务活动重新交由公共部门承担。重新在公共服务过度市场化的地方机构层面建立以社区为基础的联合服务提供小组，如妇女与平等小组、邻里关系重建小组、青少年怀孕解决小组、区域协调小组等。此后，新西兰、澳大利亚等英联邦成员国也陆续在一些领域实践整体政府理论。

网络治理理论

　　尽管整体政府理论克服了新公共管理运动的一些弊端，但依然无法摆脱政府固有的局限性。进入21世纪后，政策网络研究与治理理论相结合，产生了运用政策网络框架来解释政府管理实践的网络治理理论。

　　在国家与公民社会越来越相互依赖的情况下，市场和科层都被认为是有缺陷的治理形式，有必要催生一种全新模式。传统科层制建立在系统化的命令控制基础上，在日益复杂和动态的环境中可能带来系统不稳定；市场机制过于迷信个人理性而缺乏整体协调，无法防止和克服内在的失灵，放松监管的意义也变得非常有限。相比之下，网络是新兴的治理形式，扁平化协商机制可以产生正和博弈结果，各方所拥有资源相互依赖，以一种非科层的形式连接起来，通过协调利益和集体行动避免市场失灵或政府低效。协商的特征是互动、共享价值和信任，人们不再狭隘地关注自我利益。治理只有在政策网络中才显得可行，因为网络提供了一个相互依赖的行动者的互动及协商框架。

　　网络治理在战略上分为决策协调和网络构建两部分。前者是对现有网络结构的内在关系进行管理，要求政府提供共同决策的平台；后者则指改变网络结构，意味着更多利益相关方的介入和参与，要求各主体改变相互间关系，转变资源分配方式，寻求政治创新。通常，新的主体被引入到网络中并被授予合法性和资源，政府为它们提供影响政策过程的机会。同时，政府运用发达的信息技术，通过自下而上决策途径来管理经济社会事务。在现代社会高度不确定和复杂的宏观背景下，利益相关方参与范围不断扩大，从而提升决策过程合法性。受不同历史传统和制度路径依赖影响，各国对网络治理这种互动形式的政治信奉各不相同。在许多欧洲国家尤其是荷兰与德国，网络治理形式已经被普遍认可，成为治理复杂、多层而碎片化社会的有效手段。

公共价值管理理论

　　公共价值管理理论是对上述两类理论的综合，强调在追求公共价值过程中的协商网络和服务递送。其具体理论主张包括三个层层递进的逻辑关系。首先是寻找和创造公共价值。该理论认为，政府的目标是为社会发现、定义和最终创造公共价值，其合法性依赖于所创造的公共价值。这里所说的公共价值包括服务的价值、产出的价值以及信任的价值三部分。市场失灵或提供公共服务本身都不是政府干预的理由，而服务是否传递了公共价值才构成政府的合法性。作为战略管理者，政府的责任不是确保组织延续，而是根据形势变化和公民对于公共价值的理解，改变组织功能和行为，创造新的价值。价值根植于个人的期望和感知，公共价值是公民对政府期望的集合。判定公共价值是否得以创造，关键要看公共管理者的直接干预是否产生了积极的社会和经济效果。

　　其次是拓展公众参与。与传统理论忽略公众参与相反，公共价值管理理论主张公众偏好是公共价值的中心。因此，传统投票形式更能拓展公众参与，诸如听证会、市民评判委员会等公众咨询与磋商机制也显得极为重要，在此基础上发挥管理者在公众偏好形成过程中的引导作用。随着信息技术进步，新的沟通方式给公共部门和公众提供了更加灵活和有吸引力的互动途径。例如：互联网的普及让越来越多国家政府成功拓展了公众表达偏好的渠道；大数据和云计算的兴起使政府有能力主动获知不同地区和阶层民众的诉求。

　　最后是建立开放灵活的公共服务提供和递送机制。与传统公共行政理论一味强调政府供给和新公共管理理论一味注重民营化不同，公共价值管理理论试图调和两者主张。该理论认为，高效的公共管理者需要用开放心态来鉴别最佳服务供给者，不管它是公共机构、私营部门或是志愿者组织。同时不应考虑意识形态差异，而是通过公开竞争并与服务使用者开展磋商的方式来确定。具体到实践中，要在服务供给者和使用者之间建立稳固关系，探索灵活的学习型公共服务递送路径。

　　正如已故著名政治学者达尔所说，一个理论是否适用于另一不同场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。我国正在大力推进国家治理体系和治理能力现代化，上述西方公共管理新理论是否能为我们所用，如何被我们所用，需要综合整体国情和基层实践等因素，把科学性和本土化有机结合起来。

（来源：《学习时报》）