党的十八届四中全会的《决定》，围绕全面推进依法治国，提出了要做到“四个善于”，其中提出，要“善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。坚持和运用民主集中制原则全面推进依法治国，是一个贯穿于依法治国全过程的基本问题。要善于在法治条件下运用好民主集中制原则，并使得民主集中制的制度和原则得到完善和发展。

　　一、民主集中制是中国共产党的重要理论和制度创造

　　民主集中制原则是列宁提出的。列宁根据当时俄国处于高度专制的沙皇统治的基本国情，认为无产阶级政党只有按照民主集中制原则严密地组织起来，才能真正成为一个有组织的先锋部队。列宁在布尔什维克创建之初，强调建立一个“统一的集中制”的党。经过几年的实践，在1906年4月俄国社会民主工党第四次代表大会，“民主集中制”首次写入党章。

　　中国共产党在贯彻民主集中制原则的实践中，进行了重要的理论和制度创新。这是因为中国的国情与俄国有所不同，中国革命也与苏俄革命有所不同。处于半殖民地半封建性质的社会，中国革命的中心不仅长期在广大的农村，而且是以革命的军队反对反革命的军队，以红色的政权对抗白色的政权。民主集中制不仅是党的组织原则，而且也是党联系群众、组织群众的基本原则。由此，形成了中国共产党特有的理论与制度创造。

　　第一，党在坚持民主集中制原则的基础上创造性地提出了“从群众中来、到群众中去”的群众路线，这是中国共产党对民主集中制的中国式解读和运用，并且作为党的根本组织路线和工作路线，成为民主集中制的灵魂。1943年，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》一文中，对党的群众路线作了认识论的表述。民主集中制不仅是党的组织原则，同时又是领导方法和工作方法，民主集中制的内容在群众路线中构成了民主与集中的辩证关系。1945年，党的第七次全国代表大会把民主集中制中“民主”与“集中”的关系，概括为“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。民主就是保障党员的各种民主权利，集中就是在党内统一组织、统一行动和统一意志。党内共识来源于民主，形成于集中。广泛的民主是正确集中的前提，高水平的集中才能更好地指导民主。

　　第二，把民主集中制全面推进到军队建设和政权建设之中。在军队建设方面，1927年党开始独立领导武装斗争，毛泽东在三湾改编中，更是把党的支部建在连上，加强了党在军队中的政治工作，从而将民主集中制植根于人民军队之中。解放战争时期，毛泽东曾指出，部队内部政治工作方针，是放手发动士兵群众、指挥员和一切工作人员，通过集中领导下的民主运动，达到政治上高度团结、生活上获得改善、军事上提高技术和战术的三大目的。

　　在政权建设方面，瑞金时期，中国共产党实行了工农兵代表（苏维埃）会议制度，到了延安时期，又创立了共产党员、非共产党的左派进步分子和中间分子各占三分之一的“三三制”政权。瑞金时期的苏维埃政权和延安时期的抗日民主政权，都是以民主集中制作为新民主主义政治的政权构成原则。1937年，毛泽东在和英国记者的谈话中说，民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。由此可见，民主集中制是联结党的建设、政权建设和军队建设三位一体的关键机制。

　　第三，明确提出民主集中制是党执政的基本的国家政权制度。在根据地党的建设、政权建设和军队建设的实践经验基础上，在中国人民解放战争将要取得全面胜利之际，1948年9月，毛泽东在中共中央政治局会议上讲，我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制；在中国采取民主集中制是很合适的。民主集中制的基本国体就是人民代表大会制。1940年毛泽东在《新民主主义论》中提出，中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府；这种制度即是民主集中制。关于民主集中制所要达的价值目标，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》等讲话中有过描述，在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。

　二、民主集中制是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本原则

　　我国《宪法》第三条明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。民主是社会主义的生命，也是推进社会主义治理体系和治理能力现代化的应有之义，发展社会主义民主就离不开民主集中制。完善和发展中国特色社会主义制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的方向，民主集中制作为中国特色社会主义制度构建的原则，当然构成了推进国家治理体系和治理能力现代化的基本原则。

　　第一，民主集中制为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了实践经验。2014年2月17日习近平同志在《推进国家治理体系和治理能力现代化》的讲话中说，我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。在民主问题上，也不能照抄照搬西方的民主形式。习近平同志还对社会主义协商民主予以高度的重视。2014年10月27日，他在中央全国深化改革领导小组第六次会议上的讲话中指出，社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力，是中国共产党人和中国人民的伟大创造，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现；要通过商量出办法、出共识、出感情、出团结。协商民主的“根”和“源”，就是党长期以来形成的群众路线的工作路线和民主集中制的制度和原则。所以说，社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，也是民主集中制的直接体现。

　　第二，民主集中制为推进国家治理体系和治理能力现代化赋予了制度优势。民主集中制与在充分民主基础上议行合一的巴黎公社原则相吻合，与西方代议制民主下的三权分立制度相区别。代议制民主所倡导的三权分立，以权力之间的制衡和制约为机制，实际上是资产阶级内部的一种权力分配、交换和平衡机制，在实践中存在着民主选举的“资本化”等问题，民主运行中又往往暴露出由于党派之间的争权夺利而导致议而不决、决而不行，有碍于国家的有效治理。民主集中制原则，是有效地组织党和国家领导体制的政治逻辑。习近平同志在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出，我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。所以，民主集中制既要反映广大人民的意愿，又有利于形成全体人民的统一意志；既要保证国家机关协调高效运转，又有利于实现广泛参与，从而使得广泛参与和集中领导统一、社会进步和国家稳定统一、充满活力和富有效率统一。这种从历史中来、在现实中有益的制度，在国家治理中具有明显的优势，这是中国模式十分重要的特征。

　　第三，民主集中制为推进国家治理体系和治理能力的现代化揭示了现实的路径。推进国家治理体系和治理能力的现代化，必须走中国特色政治发展之路，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。党的领导是前提，人民当家作主是本质，依法治国是保障。一方面，在民主基础上的集中和集中指导下的民主，体现了党的领导与人民当家作主的统一过程；另一方面，全面推进依法治国，又是全面深化改革新形势下对完善和发展民主集中制的新要求，要求民主集中制循着法治的轨道，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，揭示了推进国家治理体系和国家治理能力现代化的现实路径。

　三、在法治基础上善于运用民主集中制

　　法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化。党的领导是社会主义法治的根本要求。运用民主集中制，维护中央的权威、维护全党全国团结统一，是实现党的领导的基本原则。

　　第一，必须依据《党章》从严治党，坚持和发展党的民主集中制。党的十八届四中全会的《决定》指出，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。把遵守党内的法规，作为依法执政的内在要求，不仅突出了遵守党内法规的重要性严肃性，而且意味着治党是治国的前提、遵守党内法规是依法执政的前提。党内法规既是治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党的各级组织和广大党员干部，不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党内法规严格要求自己。《党章》是党的根本大法。党的十七届四中提出建立健全以《党章》为根本、以民主集中制为核心的制度体系。2014年8月，中共中央政治局审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》。党的组织制度改革，重点是坚持和完善民主集中制、严格党内生活，进一步健全和完善党内民主制度体系，为人民民主提供示范作用。

　　第二，必须依宪治国执政，坚持和发展国家的民主集中制。依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。《宪法》确立了中国共产党的领导地位。同时，《宪法》第三条明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”所以，坚持党的领导和坚持国家机构的民主集中制也是一致的。要根据《宪法》，不断地完善和发展国家机构的民主集中制。通过政治体制的改革，把代表制民主与协商制民主结合起来，把实体性民主与程序性民主结合起来，进一步健全和完善国家的民主制度体系，在党的领导下发展社会主义人民民主。

　　第三，必须以法治精神规范发展民主集中制。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。一方面，要把党的领导贯彻到依法治国全过程，要坚持党在总揽全局、协调各方中的领导核心作用，统筹法治建设各领域的工作。要切实改善党对法治建设的领导，不断提高党领导法治建设的水平。党既要坚持依法治国、依法执政，确保党在宪法法律范围内活动，又要依据党内法规管党治党，充分发挥各级党组织和广大党员干部在法治建设中应有的作用。另一方面，要努力完善民主集中制的制度建设，防止民主和集中的任何一个方面的缺失，并用立法的形式规范这些制度。使民主集中制不但承担着塑造我们执政权威的功能，而且发挥着催生人民当家作主的作用，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

　　（本文为国家社科重大课题“新形势下党的作风建设创新研究” 14ZD012 的阶段性成果）

　　（执笔人：丁晓强，同济大学马克思主义学院院长）

（来源：《红旗文稿》2015/17）