党的十八届五中全会提出了全面建成小康社会新的目标要求，其中非常重要的一条就是要加快提高户籍人口城镇化率。户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，到2020年，我国户籍人口城镇化率将达到45%左右。按2013年我国户籍人口城镇化率35.9%计算，年均将提高1.3个百分点，年均需转户1600多万人。目前，按照城镇常住人口计算，我国城镇化率已经接近55%，城镇常住人口将近7.5亿，其中包括2.5亿以农民工为主体的外来常住人口，他们虽然常年居住在城镇，但并不能平等享受教育、就业、社会保障、医疗、保障性住房等方面的公共服务，由此带来了一系列的经济社会问题。

　　一、党的十八届五中全会为何强调要加快提高我国户籍人口城镇化率？

　　1.充分体现了我国新型城镇化以人为本的本质特征 。我国新型城镇化的特征是什么？2013年12月召开的中央城镇化工作会议指出，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。应该说，新型城镇化的本质特征就是以人为本。

　　目前，我国有2.5亿多农民工工作、生活在城镇，但由于户籍制度的限制，这些人却没有享受到城镇的各项社会福利与公共服务。因此，我国长期以来处于“半城镇化”的状态，即农村劳动者流动到了城镇，但却仍然保持着农民的户籍身份。因而，我们在制度安排上要充分体现新型城镇化以人为本的本质特征，需要充分尊重城乡居民自主定居的意愿，切实保障农业转移人口的合法权益，加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。党的十八届五中全会强调加快提高户籍人口城镇化率，其重要意义也在于此。

　　2.明确了我国新型城镇化的核心任务是人的城镇化。城镇化到底“化”什么？是“化”地，还是“化”人？这是我国城镇化中一个既简单又复杂的问题。我国房地产业的快速发展，使很多人把城镇化简单地理解为把部分农村土地变为城镇用地。党的十八届五中全会强调加快提高户籍人口城镇化率，从根本上回答了这一问题：城镇化的本质是实现农村人口从“农民”到“市民”的彻底转变。

　　与传统的土地城镇化相比，新型城镇化的核心任务就是人的城镇化。城镇化的真正标志是进城农民有充分的就业和完整的城镇居民权益。农民工在城镇落户后，只有消除他们在就业、养老、医疗、教育、住房等方面的顾虑，他们才会更好地融入城市，才能为城市建设贡献更大的力量。研究显示，农民工在城镇落户后的消费意愿会增强，消费总支出会增加，尤其是在文化娱乐、教育、交通通信、住房等方面的消费需求将会逐渐增加。同时，以人为核心的城镇化进程会有效增加城市的劳动力供给，缓解部分地区劳动力短缺问题。可见，加快户籍人口城镇化率，既能促进社会公平正义与和谐稳定，也有利于提高经济效率、促进经济增长。

　　3.明确了衡量我国新型城镇化发展水平的重要标准是户籍人口城镇化率。中央城镇化工作会议提出：“要紧紧围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平。”那么，新型城镇化发展的质量标准到底是什么？一直以来，我们对质量标准的要求比较模糊，这次党的十八届五中全会提出加快提高户籍人口城镇化率，这为我们推进城镇化发展确定了明确的质量标准——户籍人口城镇化率。

20世纪80年代以来，我国户籍管理的职能从国家划归地方，地方政府可以在其管理权限内制定当地的户籍政策。在通常情况下，各省制定省内户籍政策的指导思想和基本原则，各地区依据总的指导方针制定各地的户籍政策。因此，地方政府往往从当地的经济利益出发，把户口指标更多地分配给那些高学历、高收入、高资产的群体，而忽视了农民工群体。党的十八届五中全会明确提出加快提高户籍人口城镇化率，是对新型城镇化建设的顶层设计，也对地方政府的城镇化工作提出了明确的发展质量标准。此外，全会所提出的健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩的机制，也将为提高户籍人口城镇化率提供更多的财力保障。

　　二、制约户籍人口城镇化率提高的主要因素

　　1.经济因素。目前，我国经济发展已进入新常态，由经济的高速增长转变为中高速增长。在这种背景下，城镇吸纳就业的能力有所减弱，加上近年来农村地区实施了一系列惠农政策，使得城镇化的速度有放缓趋势。

　　据统计，我国每年农民工外出的增长速度从2005年至2010年间的年均4%下降至2014年的1.3%，2015上半年仅有0.1%。同时，40岁以上的农民工所占比重从2008年的30%提高到了2014年的43.5%。农民工回乡意愿有所增强，“逆城镇化”现象开始出现。

　　此外，人口的市民化需要巨大的财政投入，这对各级政府的财力是一个巨大的挑战，可能会抑制我国户籍人口城镇化率提高的速度。国务院发展研究中心课题组在重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市进行实地调研后发现，一个农民工（包括相应的抚养人口）市民化所需的公共支出成本约8万元，就我国目前的经济发展水平来说，这一负担是相当重的。

　　2.文化因素。大量农业转移人口在城市中缺少生存保障和情感寄托，难以融入城市社会。目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，2.5亿左右的农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部的二元矛盾突出。此外，长期以来的城乡二元分割结构导致了农民工进城后仍然受到各种歧视，如劳动力市场的就业歧视，文化歧视等等。这些歧视因素会进一步阻碍我国的新型城镇化进程。

　　3.社会因素。当前，城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。东部一些城镇密集地区资源环境约束趋紧，而中西部资源环境承载能力较强地区的基础设施薄弱、公共服务设施建设普遍滞后，这成为制约城镇化进一步发展的社会因素。这种区域发展不平衡导致的结果是中西部小城镇就业机会少，公共服务水平较低，吸引农村劳动力的能力有限。另一方面，东部大中城市不仅就业机会多,而且公共福利质量高,是农民工主要的迁移去向。然而，我国大多数大城市的环境承载能力已经相对饱和，有的甚至已经超过极限。如果外来人口大量涌入，必然会进一步加剧城市环境的恶化和交通的拥堵。这就导致大城市政府在户籍制度改革问题上有了更多的顾虑，在户籍制度改革问题上采取非常审慎的态度。这种反差导致的结果是农民愈想落户的城市,愈难落户;农民愈不想落户的城市,愈容易落户。

　　4.政策因素。除了上述因素，政策因素也是阻碍城镇化进程的重要原因之一。政策性因素主要表现在以下方面：一是户籍制度的障碍；二是社会保障体系的缺乏和劳动就业权益保护不足，使农民在城市缺乏安全感而不愿意进城定居；三是土地制度的障碍。目前农民市民化的主要途径是城郊土地征用和撤村建居，除此以外的农村地区，农民很少有主动转移进城镇入户的，其主要原因是缺少能让农民兑现农村耕地和宅基地价值的有效途径，农民没有理由放弃具有潜在价值的土地而选择没有多少现实利益的小城镇户口。

　　三、加快提高我国户籍人口城镇化率的主要对策

　　1.推进城乡一体化建设。改革开放30多年来，我国城镇化步伐不断加快，常住人口城镇化率已经超过五成，但城镇化水平与世界发达国家相比还有很大差距，城镇化发展中存在一些误区和隐患，如有的地方农民“被城镇化”，没有真正享受城市居民的权利。只有积极推进城乡一体化建设、新农村建设、农村基础设施和公共服务建设，才能真正实现人的城镇化，使更多已经完成了“土地城镇化”的农民尽快实现“户籍城镇化”。

　　2.就地城镇化。推进城镇化必然受到资源环境约束，把所有农民集中到大中城市，是不现实的。当前大中城市凸现的“城市病”也证明了这一点。不单如此，一系列诸如留守人群、农村土地资源浪费等问题也考验着我国新型城镇化迈进的步伐。在这种情况下，就地城镇化是我国新型城镇化的一个重要选择。所谓就地城镇化，就是农村人口不向大中城市迁移，而是以中小城镇为依托，通过发展生产、增加收入，过上和城市人一样的生活。要实施就地城镇化，让进入小城镇生活的农民长远生计有保障、能致富，产业支撑是关键。因为，农民对土地的依赖性较高，如果没有足够的产业吸纳大量农民就业，就地城镇化是不可能实现的。没有产业作为支撑，盲目推动就地城镇化，肯定难以为继。因此，发展劳动密集型产业是重要方向。

　　3.走产城融合之路。新型城镇化建设必须优化产业发展布局，实现产城融合。“产城融合”是指产业与城市融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，以达到产业、城市、人之间持续健康发展的模式。产业发展是推进城镇化发展的前提和基础，没有产业支撑的城镇是“沙漠上的大厦”，不可能持续健康发展。从一些地区的情况看，要实行“产城融合”的城镇化发展方针，需逐步实现“三个一体化”：一是新型城镇化建设要与相对集中的工业园区形成“产城融合”的共同体；二是新城镇规划的产业园区与各中心城区产业转移及其重大项目建设产业布局一体化；三是新城镇的建设要与本地资源的综合开发利用一体化。

　　4.坚持新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的协同发展。城镇化是新型工业化、信息化和农业现代化的实现载体。城镇化对要素的聚集过程为工业化提供了发展条件，而新型城镇化所催生的城镇规模扩大和层次提升、技术创新软硬环境的改善以及人力资源发展体系的完善等更为新型工业化创造了需求、提供了载体。以信息技术应用和信息产业发展为代表的信息化，需要稳定的平台和巨大的空间，而城镇化推动的要素聚集以及城镇内部生产、生活等方面对信息技术和产品产生的巨大需求，都为信息化提供了发展空间。城镇化所带来的农村人口持续转移、新技术不断应用为农业现代化创造了发展条件。同时城镇地区对农产品的多品种、高质量的市场需求，也进一步促进了农业产业和产品结构的优化调整，推动了传统农业向现代农业转变。四化同步，统筹城乡，能够形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

　　5.推进户籍制度、就业制度、社会保障等体制机制的同步改革。要加快提高户籍人口城镇化率，就要从制度设计上下功夫。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。要使得更多的农民进城、落户，单纯的户籍制度改革是不够的，需要将与户籍制度相联系的城乡土地、社会保障、公共服务、就业制度等联动配套开展改革。如果想让农民自愿转户口，多方面的建设和改革需要同步推进，否则，户籍制度改革将无法实现。

　　（作者：中国城镇化促进会副会长兼秘书长）

（来源：《红旗文稿》2015/23）