中国党的领导不是直接用党的命令来指挥政府、军队和群众团体，也不是用党自身的组织来替代它们，党的领导是在宪法和法律的范围内，通过运用一系列政治的、组织的制度和机制来实现的。这一系列制度、机制并非改革开放的产物，其形成历史可追溯至革命年代，但改革开放无疑为这些制度、机制提供了新的物质、通信、技术以及思想资源，使其发展得更为成熟和有力。中国的党政体制——即中国共产党领导的政治体制——的运作机制主要可以归结为如下七项。

（1）作为权力轴心机制的“党委（党组）领导”

党委（党组）制度是中国共产党领导国家政治生活的基本制度形式。党在国家机关、军队、人民团体和企事业单位内部普遍建立的组织通称为党委（支部），党委的根本职能是发挥“领导核心”作用，即“总揽全局、协调各方”。

新中国成立以后，党委（党组）制度的确立一般以1949年11月中共中央政治局通过的《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》两个文件为标志。这两个文件规定了党在国家机关内设立党委或党组，在这些单位的下属单位设立分党委或党小组，在最基层设立党总支或党支部。凡是在这些单位工作的党员，都要参加党的支部组织，过组织生活，从而使包括政务院总理在内的全体党员在行使行政职权时都要受到党内民主集中制的约束，并通过党的组织对他们的领导来实现党对这些部门工作的领导。

就职能而言，党委与党组并无多少区别，都是所在部门或组织的领导机构，其差异仅在于党委由所在单位的全体党员选举产生，而党组是党的各级委员会在非党组织中的派出机关，党组的组成不需要经过相应单位内部的党员选举。

（2）作为全面控制机制的“归口管理”

归口管理之“口”是指按照工作性质所划分的国家政治生活中的特定领域和各个组成部分。归口管理和上文提到的中共中央的两个决定有关。新中国成立初期，在中央人民政府党委领导下，按照党员人数和工作部门性质设立的分党委，如政法委员会分党委、财经委员会分党委、文教委员会分党委等，是归口管理制度的一个雏形。

1958年6月，中共中央发布《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》，这些具有专业性质的“领导小组”权高位重，不仅管理各“口”的干部，也管理各“口”的具体行政事务，归口管理遂发展成为一种极具中国特色的通过党内职能部门对国家和社会事务实行有效控制和管理的制度。“文化大革命”时期，归口管理制度受到严重破坏。改革开放以来，归口管理制度得到恢复和发展。

通过党的归口管理制度的具体运行，中共中央政治局及其常委会的决策部署和中央书记处的执行得以落实，因此在一般情况下，政治局常委是各个口或重要口的主要负责人，政治局委员或书记处书记也可担任其他口的负责人。

（3）作为精英管理机制的“党管干部”

广义的干部包括国家机关、军队、人民团体和企事业单位等各种组织的工作人员，狭义的干部则是指在这些组织不同层级中居于支配地位、负有特定职权并被纳入法定人事职务体系的政治的、行政的、技术的管理精英。党管干部的含义是，凡涉及干部管理及其相关事务必须由党的各级委员会及其职能部门管理和处置，任何其他组织均无管理干部的权力。干部管理及其相关事务包括干部的考察、推荐、任免、调配和使用等，在这些方面，党管干部的核心在于管理主体的排他性，即察人、选人、用人之权专属于党。这是为了保证向国家机关和社会部门输送的管理精英符合党的要求、服从党的意志、执行党的决定，从而通过他们的工作实现党对国家和社会的领导权。【刘少奇在中国共产党第一次全国组织工作会议上就对规范干部组织生活作过较为全面的描述。他说：“从原则上说，担负最重要职务的干部，应集中由中央管理，地方组织加以协助。担负次要职务的干部，由各中央局、分局和省委、区党委分别管理，下级组织加以协助。担负初级组织职务的干部（乡村和基层组织的干部），则由县委和市委管理。总之，从最初级到最高级的每一个干部，都要有一定的机关来管理，不应有任何一个干部而没有地方管理他的。我们党除开管理我们党的干部外，对于非党干部的任免调配及其他问题，也必须发表肯定的意见，因此，对于非党干部也需要间接地或直接地予以管理。”】

党管干部有一系列内容、程序和体制予以支持。首先，党管干部是制定和执行党的干部路线及政策，党的干部路线是党的组织路线的体现，而组织路线是政治路线得以贯彻的保证。其次，党管干部要求各级党委按照干部管理权限和范围开展具体工作，包括按级管理一定层次的领导干部，分类管理党和非党干部；监督和控制干部工作的贯彻落实情况；执行干部考察、审批、任命的一般程序；按此程序在党内经党委讨论决定任免党的干部，在党外向国家机关推荐重要干部人选并使其进入人大或政府的任免程序；等等。

（4）作为思想统一机制的“意识形态斗争”

意识形态在哲学上是指关于客观世界与行动主体间关系的知识、观念体系，在政治学上是指统治阶级关于政治统治合法性（正当性）的一套有机论证，通常以学说、理论和战略阐释为表现形式。中国共产党是一个使命型政党，为完成其宏大的改造社会与国家结构的使命，对历史与未来、阶级与政治、国家与革命、领袖与群众、执政与治理、战略目标与行动策略等都有相对完整而精致的理论建构，这种理论建构对于形成高度的思想统一以达成高度的一致行动是不可或缺的，因而中国共产党也是一个具有强烈意识形态色彩的政党。

这种强烈的意识形态色彩主要体现为三个方面：

第一，意识形态构成了党的路线、方针、政策的依据，党在不同历史时期工作重心的转换首先是通过意识形态的再阐释来开道的，无论是发动“文化大革命”还是结束“文化大革命”以开启改革开放，都经历了意识形态的斗争（前者表现为“以阶级斗争为纲”，后者表现为“思想解放运动”），形成了不同的理论阐释系统（如“无产阶级专政下继续革命”理论和“社会主义初级阶段”理论）。

第二，意识形态和党的政治纪律紧密联系在一起，党内允许不同意见的存在和争论，但不允许逾越意识形态的底线，尤其是在党的大政方针确定之后，不允许党员公开发表有违于此的言论，全体党员特别是党的高层的思想统一是党追求的目标，党的政治纪律则是维持思想统一的重要保证之一。

第三，党的意识形态扩展和渗透到社会生活的各个方面，成为约束和规范社会思想与行为的“主流意识形态”，为了实现意识形态的这一主导功能，“社会主义核心价值观”的提出与传播、新闻出版网络的监控、思想文化舆论的引导，以及关于意识形态“阵地意识”的强化、对异端意识形态的批判抵制、意识形态主管部门工作的持续加强等，都发挥着极为重要的作用。

（5）作为沟通吸纳机制的“政治协商”

政治协商是指中国共产党同各民主党派、各界爱国人士就国家大政方针和重要事务、执政党与参政党的合作共事关系以及统一战线内部关系等重要问题进行讨论协商，以达成共识，从而推动党和国家重大决策贯彻执行的政治过程。政治协商主要有两种方式：一是中共中央主要领导人或有关方面负责人邀请民主党派主要领导人和无党派代表人士，举行民主协商会或座谈会，共商国是；二是利用人民政协，在国家层面召开政协全国委员会的各种会议，或在地方层面由地方各级政协召开各种会议，进行政治协商。

作为一种沟通机制，政治协商的制度化组织是人民政协，人民政协的功能有三种：一是政治协商，即各党派、各人民团体、各界爱国人士对国家和地方大政方针及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策前进行商议，在决策执行过程中进行协调，以反映民情，集中民智，凝聚民意。二是民主监督，即对国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻、国家机关及其工作人员的工作，提出建议和批评。民主监督的形式有：政协全国委员会的全体会议、全国政协常委会会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院提出建议案，各专门委员会提出建议或报告，以委员视察、委员提案、委员举报或其他形式提出批评和建议，参加中共中央、国务院有关部门组织的调查和检查活动。三是参政议政，如各级人民政协委员参加国家政权，并在各级国家机关、人民政协担任领导职务；参与大政方针的协商和决策；参与国家事务的管理；参与对国家方针、政策、法律、法规执行情况的检查和监督。

政治协商机制的存在使中国共产党保持了执政的活力、弹性和韧性。

（6）作为社会整合机制的“统一战线”

统一战线在历史上是中国共产党克敌制胜的重要战略之一，通过这个战略，共产党扩大了自己的社会基础，解决了革命的同盟军问题，革命的成功使得党把这个原来用于对敌斗争的战略转化为坚持和发展领导权的一项重要制度。“文化大革命”时期，这项制度遭受严重破坏。在新的历史条件下，由于市场化改革带来社会结构的分化和利益格局的重组，统一战线制度的重建，不仅在于制度形式的恢复，而且在于工作机制的形成，即统一战线成为执政党谋求长期执政的内在需求和执政党政治行为的重要规范之一。

统一战线的工作面向，从制度方面说，主要有政党制度、民族区域自治制度、宗教制度、海外华人统战工作制度，统一战线的运用在前两者中较为成熟和完善，在后两者中仍有重要的创新空间。从社会结构方面说，统一战线的工作近些年来越来越重视社会结构分化和由市场体制催发产生的新的社会阶层与新的社会团体。一方面，整合社会组织资源，发挥这些团体在聚集精英、联系群众、参与社会、服务社会方面的特殊作用，做好联合和团结的工作，是统一战线工作的重要内容；另一方面，统一战线工作也已经不像以往那样单纯局限于对少数旗帜性人物的团结，而是把重心下移到基层，体现出更具包容性的特点。建立更广泛的联盟，从而把各种力量容纳进中国特色社会主义建设事业中，正是中国共产党新时期为扩大和巩固执政基础题中应有之义。

（7）作为政治动员机制的“群众路线”

和统一战线一样，群众路线也形成于中国共产党领导新民主主义革命时期的实践，是中国共产党作为一个动员型的“群众党”的必然要求。1934年1月，毛泽东指出：“革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争。”1945年党的七大的召开标志着党的群众路线的确立。党的七大报告和刘少奇的修改党章的报告都把坚持群众路线提到了战略高度：“应该使每一个同志懂得，只要我们依靠人民，坚决地相信人民群众的创造力是无穷无尽的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困难也能克服，任何敌人也不能压倒我们，而只会被我们所压倒。”

群众路线有三种含义：其一是政治含义，即“党的群众路线，是我们党的根本的政治路线，也是我们党的根本的组织路线”。其二是方法论含义，“从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这是基本的领导方法”。其三是作风含义，即密切联系群众是党的优良作风。这三者都深刻反映了政党成功与群众动员的相互依赖关系。无论是政治路线、领导方法还是工作作风，就党的行动所欲达到的目标而言，其要义在于要求党“不是高踞于群众之上，而是深入于群众之中；根据群众的觉悟程度，去启发和提高群众的觉悟，在群众出于内心自愿的原则之下，帮助群众逐步地组织起来，逐步地展开为当时当地内外环境所许可的一切必要的斗争”。

在新的历史时期，尤其在党的十八大以来，中国共产党对群众路线的重申和强调，反映了执政党通过激活群众路线机制，巩固党的执政地位的强烈需求。贯彻群众路线被认为是修复党和群众的信任基础，维护党的路线、方针、政策的公信力，加强群众对党的领导的政治认同，提高党的科学决策、民主决策能力的重要步骤。

（来源：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年1月版）