突破“国家—社会二分法”，把党的制度嵌入国家元制度

　　传统上，对国家制度体系的认识，人们主要囿于现代西方政治学说的“国家—社会二分法”，将政党划归社会的范畴来看待，政党主要发挥代表和表达的功能，不属于国家的范畴。因此，基于“国家—社会二分法”的现代国家制度体系一般主要包括代议制度（议会制度）、行政制度、司法制度、公民权利制度、央地制度、选举制度、任期制度、财政制度、福利制度等，政党制度反而不重要，其主要原因在于政党制度是从议会制度中派生出来的制度形式。其中，作为具有初始意义和决定作用的“元制度”的国家制度体系，主要包括代议制度、行政制度、司法制度、公民权利制度、央地制度这五大制度，其它的制度如选举制度、任期制度、政党制度、财政制度、福利制度等都是“派生的制度”。

　　中华人民共和国是由中国共产党基于自己的崇高理想与历史使命而一手创立的共和国，中国共产党在中华人民共和国的范畴内处在总揽全局、协调各方的执政党地位。也就是说，在中国，中国共产党一手缔造了中华人民共和国，先有政党后有国家，并在执掌国家政权之后，成为执政党，将政党内嵌于国家和社会范畴之内，领导着国家和社会，这是中国国家制度体系的构建逻辑，自然就不能像现代西方政治那样，把中国共产党划归到社会的范畴来对待。中国共产党是执政党这一质的规定性，决定了中国共产党的领导在中国国家制度体系之中始终处于“元制度”的核心地位，是故，“坚持中国共产党的领导”、“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心”这一基本精髓被写入到《中华人民共和国宪法》之中。

　　2013年11月，习近平同志在中共十八届三中全会第二次全体会议上指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”在这里，习近平同志在思考国家治理体系现代化问题时，把党的制度体系建设与国家的制度体系建设置于同等重要的地位，突破了以往讨论国家制度体系建设时，不讨论党的制度体系建设的窠臼。

　　2015年2月，习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神，全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表讲话，指出中共十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局”。至此，“四个全面”战略布局的战略目标与战略举措互动的思想，开始指引当代中国国家治理现代化“四梁八柱”制度体系的实践历程。

　　国家治理现代化“四梁八柱”制度体系的层次内涵

　　作为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队的中国共产党，成为中国特色社会主义事业的领导核心，既是时代的召唤，又是历史的选择，更是人民的选择。中国共产党作为掌握了国家政权、执掌了国家权力的执政党，不仅具备现代西方政党所通常具有的代表与表达功能，而且超越了现代西方政党狭隘的党派利益与眼前的短期利益之束缚，具备了现代西方政党所不具备的分配社会公平正义、引领国家与社会未来发展的重大功能。

　　认清中国国家治理现代化“四梁八柱”制度体系的层次内涵，需要从权力的来源以及权力所作用的领域这二者相结合的角度来做全新分析：

　　第一，是具有初始意义和决定作用的制度，主要有两大“元制度”：一是国家权力来源于全体人民，人民在国家范畴内通过人民代表大会这一制度形式治理国家事务，因此，人民代表大会制度就是国家领域内构建人民当家作主的“元制度”；二是中国共产党领导国家和社会的权力，来源于“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心”的执政地位，中国共产党在国家和社会范畴内通过民主集中制这一制度形式治理国家和社会事务，因此民主集中制就是中国共产党在国家和社会领域内构建执政地位的“元制度”。中国共产党对国家和社会实施领导的民主集中制这一“元制度”，其内容体系包括制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。

　　第二，是具有核心意义和重要作用的制度，主要有三大领域的“基础制度”，依次为中华人民共和国国家领域、中华人民共和国社会领域以及中国共产党自身建设领域。在中华人民共和国国家领域，具有核心意义和重要作用的“基础制度”，包括政治制度方面的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、央地制度等，经济制度方面的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度等，法律制度方面的依法治国制度等；在中华人民共和国社会领域，具有核心意义和重要作用的“基础制度”，包括协商民主制度和基层群众自治制度等；在中国共产党自身建设领域，具有核心意义和重要作用的“基础制度”，包括决策制度、干部制度、问责制度等。

　　第三，是具有重要意义和具体作用的制度，主要有六个具体领域的“具体制度”，分别为经济领域的市场经济体制、财政体制等；政治领域的选举体制、行政体制等；文化领域的社会主义意识形态体制等；社会领域的社会福利体制等；生态文明领域的环境保护体制等；党的建设领域的组织体制、反腐倡廉体制等。

　　综上所述，“两大‘元制度’”—“三大领域‘基础制度’”—“六个具体领域‘具体制度’”的三层次制度体系的划分方式，可以形成对中国国家治理现代化“四梁八柱”制度体系的全新内涵建构。

　　如何提升“四梁八柱”制度体系的绩效

　　过去我们在推进国家治理现代化“四梁八柱”制度体系建设的时候，往往重视制度体系的框架性建构，忽视有效连接多层次制度体系的互动机制建设，更忽视多层次制度体系的落地机制建设，以致让多层次制度体系成为缺乏操作性的“空中楼阁”，其制度绩效在现实生活中大打折扣。一般来说，国家治理现代化“四梁八柱”制度体系的连接机制与落地机制，主要包括责任机制、回应机制、程序机制、透明机制、参与机制、协作机制、绩效机制等内容。

　　现代政治组织有效运行的一个基本原则就是全面构建责任机制。无论是政党组织，还是国家组织，乃至社会组织，甚至是各类组织中的个人，只要掌握了权力，就需要承担相应的责任，否则就是“有组织地不负责任”。这种内生于组织与岗位中的问责机制，是组织与组织中的个人向授权产生他们的组织、个人与群体负责并接受其监督的一种表现。责任机制建设是现代政治组织建设的先导，更是国家治理现代化“四梁八柱”制度体系建设的重中之重，它起到了引领、联动和示范的作用。

　　回应机制是一个组织始终保持生机与活力的关键，它对外部需求的及时关注与有效回应，推动了组织与外部环境的良性互动，进而促使组织始终处于“苟日新、日日新、又日新”的开放境地，不至于在封闭僵化中自取灭亡。

　　程序机制是组织赖以有效运作的操作性步骤、规范与程式，没有程序性机制做保障，就无以保障实体性公正的获得和分配，这已是现代社会的一个普遍性共识。

　　透明机制，是将凡涉及公权力运作的相关信息向社会公开的过程，它既包括办事信息，又包括流程信息，还包括决策与执行过程信息，甚至包括掌握公权力的个人的财产信息，以利于社会大众的公开监督。

　　参与机制是让社会大众通过各种程序性规定，参与到公权力的决策、执行、监督与评估过程中来，以利于决策过程与执行过程最大可能地符合民众的利益需求。

　　协作机制，是指组织内部之间、组织与外部之间、组织与公民之间保持信息沟通、行为协调、相互合作的过程，其目的是推动组织间合作绩效的明显增进。

　　绩效机制，是指任何组织活动都需要计算成本与效益之比，以最大限度地达到以最小的成本投入和资源消耗量，获得最大的结果产出之目标。在现实生活中，绩效机制往往通过民众的获得感、满意度和认同度来衡量，它也是执政党和政府获得民众持续性认可和稳固性支持的关键性指标。

　　此外，在推动国家治理现代化“四梁八柱”制度体系的连接机制与落地机制建设的同时，要注意运用现代信息通讯技术（Information Communication Technology，ICT）的最新成果，通过将治理技术有效地嵌入到既有各类政治与行政结构之中，并通过二者的嵌套、互动、固化与沉淀，形成有利于提升治理绩效的电子化运行方式与流程，重塑民众与现代政治组织之间的关系，全面提升国家治理现代化“四梁八柱”制度体系的实际绩效，进而达到开创一条用治理技术来优化既有制度、用治理技术来发展既有制度、用治理技术来成功既有制度的中国式国家治理现代化发展之路。